Sejak reformasi keuangan
negara bergulir, yang ditandai dengan terbitnya Undang-Undang (UU) 17 Tahun
2003 tentang Keuangan Negara yang didalamnya juga mengatur proses penganggaran
daerah, pemerintah Republik Indonesia telah membangun komitmen yang kuat untuk
memenuhi prinsip-prinsip tata kelola pemerintahan yang baik (good governance)
melalui pengelolaan keuangan yang sehat dan modern (sound and modern).
Lingkup perubahan yang terjadi sangat mendasar dan bersifat menyeluruh,
termasuk di dalamnya adalah pengelolaan aset negara. Selanjutnya, dengan
diterbitkannya UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, UU ini
menjadi titik perubahan paradigma pengelolaan aset negara, dari semula sebagai asset
administrator menjadi asset manager.
Sistem perencanaan
nasional yang terintegrasi dari daerah sampai pusat selama ini juga belum
memiliki landasan aturan yang bersifat mengikat. Digulirkannya kebijakan
otonomi daerah dan dihapuskannya GBHN (Garis Besar Haluan Negara) yang selama
ini dijadikan landasan dalam perencanaan, membawa implikasi akan perlunya
kerangka kebijakan yang mengatur system perencanaan pembangunan nasional yang
bersifat sistematis dan harmonis. Hal ini-lah yang menjadi landasan
dikeluarkannya UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan
Nasional.
Sejak digulirkannya
kebijakan otonomi daerah melalui UU No. 22 dan 25 tahun 1999, cukup banyak
permasalahan yang muncul terhadap implementasi kebijakan ini. Berdasarkan hal
ini, pemerintah pusat melakukan revisi kebijakan otonomi daerah melalui UU No.
32 tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah dan UU No. 33 tentang Perimbangan
Keuangan Pusat dan Daerah. Anehnya, dalam kedua kebijakan ini, juga mengatur
hal yang berkaitan dengan perencanaan dan penganggaran di daerah. Ke-empat
kebijakan ini mengatur hal yang tidak jauh berbeda mengenai perencanaan dan
penganggaran. UU 25 tahun 2004 mengatur khusus mengenai perencanaan, sementara
UU 17 tahun 2004 mengatur pengelolaan keuangan negara dan daerah, sedangkan UU
32 dan 33 tahun 2004, mengatur perencanaan dan penganggaran di daerah. Artinya,
proses perencanaan dan penganggaran di daerah harus mengacu keempat
undang-undang ini. Tidak menutup kemungkinan, ke-empat undang-undang yang
memiliki kekuatan hukum sama kuat ini dapat menimbulkan multi intepretasi dalam
implementasinya, mengingat ke-empatnya mengatur substansi yang saling terkait. Berdasarkan
hal inilah perlu kiranya melakukan kajian kebijakan secara komprehensif
berkaitan dengan perencanaan dan penganggaran di daerah.
KEBIJAKAN PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN DAERAH
KEBIJAKAN PERENCANAAN DAN PENGANGGARAN DAERAH
Perencanaan pembangunan
daerah secara khusus diatur dalam UU No. 25 tahun 2004 tentang Sistem
Perencanaan Pembangunan Nasional, yang mengatur tahapan perencanaan mulai dari
Rencana Pemerintah Jangka Panjang, Rencana Pemerintah Jangka Menengah (RPJM
daerah), Renstra Satuan Kerja Pemerintah Daerah (Renstra SKPD), Rencana Kerja
Pemerintah Daerah (RKPD) dan Rencana Kerja Satuan Kerja Pemerintah Daerah
(Renja SKPD). Meskipun demikian, Undang-undang 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah
Daerah, mengatur kembali system perencanaan pembangunan daerah yang telah
diatur dalam UU 25/2004 sebelumnya, sekaligus mengatur pula proses
penganggaran. Walaupun UU 32/2004 tidak mengatur sedetail UU SPPN khususnya
perencanaan dan proses penganggaran dalam UU 17 dan 33, namun pengaturan
kembali ini menimbulkan kerancuan terhadap penafsirannya. Sementara UU No. 17
tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan UU No. 33 tahun 2004 tentang Perimbangan
Keuangan Pusat dan Daerah mengatur perencanaan pembangunan daerah, namun hanya
terbatas pada perencanaan tahunan yang meliputi Rencana Kerja Pemerintah Daerah
(RKPD) dan Rencana Kerja Satuan Kerja Pemerintah Daerah (Renja SKPD), disamping
mengatur penyusunan APBD. Perencanaan Pembangunan Daerah Menurut UU 25 2004. Banyak
pihak yang mensinyalir UU 25 2004, lahir lebih mempertahankan eksistensi
Bappenas. Kekhawatiran yang muncul adalah Bappenas dilikuidasi oleh lahirnya UU
No. 17 2003 yang salah satunya memperkuat peran Depkeu. Jika ini yang terjadi,
maka kebijakan yang dilahirkan tidaklah berdasarkan kebutuhan yang ada,
melainkan sekedar pertarungan kepentingan antara lembaga negara. Terlepas dari
hal ini, perlu melihat bagaimana system perencanaan menurut UU 25 2004 dan
melihat permasalahan-permasalahan yang mungkin muncul dalamimplementasinya.
Perencanaan jangka
panjang atau RPJP Daerah dengan periode 20 tahunan memuat visi, misi dan arah
pembangunan daerah. Berangkat dari pengalaman orde baru, perencanaan jangka
panjang 25 tahunan telah gagal mencapai targetnya. Tahapan pembangunan yang
ditargetkan dengan teori pertumbuhan Rostow, tidak pernah terwujud tahapan
tinggal landas di negara kita.
RPJP daerah sebagai
pedoman dalam penyusunan RPJM daerah, secara tidak langsung membatasi kampanye
visi, misi dan program calon-calon kepala daerah yang turun dalam Pilkada
langsung, mengingat RPJM daerah ini merupakan penjabaran dari visi, misi dan program
Kepala Daerah terpilih. Artinya, para calon Kepala Daerah dalam berkampanye
menyampaikan visi-misi dan programnya tidak boleh terlepas dari RPJP daerah.
Bayangkan jika, ada 5 calon kepala daerah, maka akan terjadi perebutan isu yang
ada dalam RPJP daerah. Disamping itu perencanaan jangka panjang juga memiliki
landasan hukum yang lemah. Baik RPJP nasional maupun daerah yang ditetapkan dengan
undang-undang atau Perda, dapat saja berubah atau diganti, seiring dengan
pergantian pemerintahan nasional maupun daerah, apabila RPJP yang disusun oleh
pemerintahan sebelumnya dianggap tidak sesuai dengan ideologi ataupun visi
mereka. Akibatnya, RPJP daerah bisa saja terus dirubah pada saat pergantian
pemerintahan sehingga tidak berbeda dengan RPJM daerah yang selalu dirumuskan 5
tahunan.
Rencana Pembangunan
Jangka Menengah (RPJM) daerah dengan periode 5 tahunan sebagai penjabaran visi,
misi dan program kepala daerah terpilih, penyusunannya dengan berpedoman pada
RPJP daerah dengan memperhatikan RPJM Nasional. Hal ini memungkinkan membuka
peluang ketidak-sinkronan bahkan pertentangan antara RPJM Daerah dengan RPJM
Nasional yang merupakan penjabaran visi, misi dan arah pembangunan Presiden
terpilih. Misal,Presiden terpilih dari Partai A dengan ideologi X, sementara di
daerah tertentu Kepala Daerah terpilih dari Partai B dengan ideologi Y,
akibatnya RPJM nasional dapat bertentangan dengan RPJM daerah tersebut.
Disamping itu, perbedaan
pelantikan antara Presiden dengan Kepala daerah dapat pula menyebabkan
ketidaksinkronan antara RPJM Nasional dengan Daerah. Artinya, RPJM Nasional
yang berasal dari Presiden yang akan berakhir masa baktinya dalam waktu 3
bulan, dijadikan acuan oleh kepala daerah yang baru dilantik dalam penyusunan
RPJM daerahnya. Atau, dalam melakukan kampanye penyampaian visi, misi dan
program kepala daerah juga perlu memperhatikan RPJM Nasional yang berasal dari
Presiden dengan partai politik lain. Kaitannya, dengan UU 32 tahun 2004,
terjadi perbedaan dasar hukum dalam penetapan RPJM daerah, dimana dalam
undang-undang ini ditetapkan melalui Perda. Sementara, pada UU SPPN ditetapkan
dengan Peraturan Kepala Daerah (lihat lampiran persandingan undang-undang). Sisi
positifnya, baik RPJP maupun RPJM dalam penyusunannya melalui Musyawarah
Perencanaan Pembangunan (Musrenbang) perlu mengikutsertakan masyarakat. Namun,
justru terjadi kontradiksi dalam penyusunan Rencana Kerja Pemerintah Daerah
(RKPD), karena tidak disebutkan perlunya keterlibatan masyarakat dalam
penyusunannya. Padahal, RKPD sebagai rencana tahunan merupakan perencanaan
berdasarkan kebutuhan masyarakat yang paling up-to-date dan langsung dirasakan
masyarakat. Sedangkan, mendorong partisipasi masyarakat dalam penyusunan RKPD
yang dimaksud dalam undang-undang ini, hanya dalam hal pendanaan pembangunan. Selain
itu, RKPD sebagai penjabaran RPJM daerah memiliki derajat hokum lemah, karena
hanya ditetapkan dengan Peraturan Kepala Daerah, padahal RKPD ini dijadikan
pedoman dalam penyusunan APBD yang ditetapkan dengan Peraturan Daerah. Artinya,
jika terjadi ketidaksinkronan antara RKPD dan APBD, maka yang dijadikan acuan
dan memiliki landasan aturan lebih kuat adalah APBD. Sepintas perencanaan yang
diatur dalam UU 25 2004 terintegrasi dengan penganggaran, karena dijadikan
pedoman RKPD dalam penyusunan RAPBD.Namun, dari segi institusi yang berperan
sangat memungkinkan terjadinya overlapping peran antara Bappeda yang mengusung
RKPD dengan Pejabat Pengelola Keuangan Daerah yang mengusung arah kebijakan
APBD yang juga tercantum dalam RKPD. Kemungkinan, yang terjadi apabila kedua institusi
ini tidak melakukan koordinasi maka DPRD akan menerima dua RKPD dari institusi yang
berbeda.
Perencanaan dan Penganggaran Menurut UU 32 2004
Kesan umum dari UU 32
2004, berupaya menggabungkan perencanaan daerah yang diatur UU 25/2004 dan
penganggaran daerah yang diatur UU 17 2003 dan UU 33 2004. Namun UU 32/2004 ini
mengatur secara umum berkaitan dengan perencanaan dan penganggaran daerah, yang
justru dapat menimbulkan multi intepretasi atau kerancuan pada penafsirannya.
Misalnya, seperti yang telah disampaikan di atas, adanya perbedaan landasan
aturan penetapan RPJM Daerah antara UU 25/2004 dengan UU 32/2004. Selain itu,
apabila undang-undang ini digambarkan dalam bentuk alur perencanaan dan
penganggaran, justru prosesnya terputus atau tidak terintegrasi antara
perencanaan dan penganggaran. RKPD terputus dengan proses penganggaran karena
tidak dijadikan acuan dalam proses penyusunan RAPBD. Sementara dalam
undang-undang ini tidak dinyatakan Rencana Kerja Satuan Kerja Pemerintah Daerah
(Renja SKPD) yang harus mengacu pada RKPD, melainkan cukup menjabarkan Rencana
Strategis Satuan Kerja Pemerintah Daerah (Renstra SKPD) Walaupun, pada bagian
penganggaran Rencana Kerja dan Anggaran Satuan Kerja Pemerintah Daerah (RKA
SKPD) dijadikan acuan dalam penyusunan RAPBD, namun pertanyaannya, apakah Renja
SKPD sama dengan RKA SKPD?.
Perbedaan atau multi intepretasi juga terjadi pada penganggaran menurut UU 32/2004 dengan UU 17/2003 dan UU 33/2004. Oleh karenanya perlu dibandingkan penganggaran menurut undang-undang ini.
Perbedaan atau multi intepretasi juga terjadi pada penganggaran menurut UU 32/2004 dengan UU 17/2003 dan UU 33/2004. Oleh karenanya perlu dibandingkan penganggaran menurut undang-undang ini.
Penganggaran
Menurut UU 17 2003 dan UU 33 2004
UU 17 2003 dan UU 33 2004
seperti saudara kembar dalam pengaturan penyusunan APBD. Hal ini dapat dilihat
hampir sebagian pasal dan ayat pada UU 33/2004, khusunya berkaitan dengan
penyusunan APBD, merupakan “copy paste” dari UU 17/2003. Perbedaannya, hanyalah
pergantian 1-2 kata dan penambahan 1 ayat dalam pasal-pasalnya, namun tetap
mengisaratkan hal yang sama. Dari kedua aturan yang memiliki kekuatan hokum
yang sama ini, 12 ayat menyatakan atau mengatur hal yang sama. Pada dasarnya,
pencatuman kembali aturan kedalam aturan yang lain tidaklah menjadi suatu
masalah, namun alangkah baiknya jika pengaturan hal yang sama cukup merujuk
aturan yang dimaksud. Sehingga tidak terkesan melakukan pemborosan aturan atau
ketidak-kreatifan dalam penyusunan undang-undang, yang dapat menjadi preseden
buruk bagi para aparat di daerah dalam penyusunan Perda. Apalagi selama ini
telah terbukti banyak daerah yang menyusun Perda hanya Copy paste dari daerah
lain atau aturan yang lebih tinggi. Walaupun kedua aturan ini tidak jauh
berbeda, namun jika dibandingkan dengan UU 32/2004, dapat terjadi multi-interpretasi
dalam pemahamannya.
Dari ke-empat
undang-undang di atas, seperti tergambarkan dalam alur perencanaan dan
penganggaran, maka tidak menutup kemungkinan perencanaan dan penganggaran di
daerah akan berbeda-beda tergantung dari undang-undang yang digunakannya. Multi-intepretasi
dari perbandingan alur tersebut adalah sebagai berikut :
1.
Pada
UU 17/2003 dan UU 33/2004, Renja SKPD disusun berdasarkan prestasi kerja,
sementara UU 25/2004 dan UU 32/2004 tidak memerintahkan hal ini. UU 32 2004,
menyatakan RKA SKPD yang disusun berdasarkan prestasi kerja. Pertanyaannya,
apakah Renja SKPD dan RKPD sama.
2.
Pada
UU 25/2004, Renja SKPD berpedoman pada Renstra SKPD dan mengacu pada RKPD.
Sementara pada UU 32/2004 Renja SKPD dirumuskan dari Renstra SKPD, tanpa
memerintahkan mengacu kepada RKPD. Sedangkan pada UU 33/2004, menyatakan Renja
SKPD penjabaran dari RKPD tanpa berpedoman pada Renstra SKPD.
3.
Pada
UU 32 2004, KDH menetapkan prioritas dan plafon. Sementara pada UU 17/2003 dan
UU 33/2004, prioritas dan plafon dibahas bersama DPRD dan Pemda
4.
Pada
UU 32 2004, prioritas dan plafon yang telah ditetapkan kepala daerah dijadikan
dasar penyusunan RKA SKPD. Sedangkan UU 17 2003 dan UU 33 2004, prioritas dan
palofon sementara yang dibahas DPRD dengan Pemda yang dijadikan acuan
penyusunan RKA SKPD
5.
Pada
UU 32/2004 RKA SKPD disampaikan kepada PPKD (Pejabat Pengelola Keuangan Daerah)
sebagai dasar penyusunan RAPBD. Sedangkan UU 17/2003 dan UU 33/2004 RKA SKPD
disampaikan ke DPRD untuk dibahas, hasilnya disampaikan ke PPKD
6.
Pada
UU 17 2003, hak DPRD untuk mengajukan usul yang mengakibatkan perubahan jumlah
penerimaan dan pengeluaran dan antisipasinya jika RAPBD tidak disetujui.
Sedangkan
pada UU 33 2004 dan UU 32 2004 tidak memerintahkan hal ini.
PENUTUP
Dari permasalahan perundang-undangan
di atas, yang menjadi korban pertama dari kebijakan ini adalah pemerintah
daerah mengalami kegamangan aturan yang akan dijadikan acuan dalam perencanaan
dan pengganggaran. Ketidakjelasan aturan yang dijadikan acuan oleh Pemerintah
daerah dapat mengakibatkan terjadinya inefisiensi dan efektivitas dalam proses
perencanaan dan penganggaran di daerah serta pada saat implementasi
pembangunan. Bahkan, korupsi di daerah akan tetap merajalela, seperti
pengalaman yang lalu akibat ketidakjelasan acuan pengaturan keuangan DPRD
ketika PP 110 dibatalkan, serta menjebloskan anggota DPRD di berbagai daerah. Lebih
parah, dapat terjadi stagnasi perencanaan dan pengganggaran di daerah yang
berakibat pada mandegnya pembangunan di daerah, dan akhirnya rakyat pula yang
menjadi korban yang paling dirugikan.
Berkaitan dengan permasalahan ini, kiranya
perlu untuk mereview kembali ke-empat undang-undang yang mengatur perencanaan
dan penganggaran di atas, merevisinya dan sinkronisasi antara undang-undang
secara lintas departemen dan menghilangkan ego masing-masing departemen, serta
membuka ruang keterlibatan publik seluas-luasnya. Pihak terkait di tingkat
lokal seperti Pemerintah Daerah, DPRD dan civil society pegiat di bidang
perencanaan dan penganggaran, adanya ketidak-jelasan aturan ini dapat dijadikan
momentum dan peluang untuk memunculkan kreativitas masing-masing daerah dalam
meramu proses perencanaan dan penganggaran yang lebih trasnparan, akuntabel dan
partisipatif sesuai dengan kondisi lokal yang ada.
Disampaikan pada acara diskusi publik FITRA tentang Tinjauan Kebijakan Perencanaan
Penganggaran daerah, 29 Desember 2004, dengan pembicara panel lainnya. Timbul
Pudjianto (Dirjen BAKD DEPDAGRI), Dirjen Perbendaharaan Negara DEPKEU, dan
Direktur Perencanaan Daerah Bappenas
REFERENSI :
UU Nomor 1 Tahun 2004
tentang Perbendaharaan Negara
Undang Undang Nomor 17
Tahun 2003 Tentang Keuangan Negara.
Undang Undang Nomor 32
Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah.
Undang Undang Nomor 25
Tahun 2004 Tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.
http://yunafarhan.blogspot.com/2006/03/mencemarti-kebijakan-perencanaan.html
